南通镇域社会经济发展现状及对策研究
镇域经济是城市经济的重要组成部分，是扩大县域经济总量、提升区域综合实力的关键，是推进城镇化进程、提升城镇化质量的基础。近年来，市委市政府高度重视镇域经济的发展，取得了长足的发展，但与苏南等地区相比差距仍然较大。引导镇域经济健康快速发展，对推动新型城镇化进程、带动区域经济跨越、解决“三农”问题具有重大意义。本文利用《乡镇社会经济基本情况统计》（简称乡卡）资料，选取部分指标建立乡镇经济发展评价体系，对我市乡镇社会经济发展进行实证分析，通过与苏州、无锡的比较来查找差距，剖析存在的问题，并对如何加快我市镇域社会经济发展进行探索与思考。随着城镇化进程的不断加快，部分乡镇区划进行了调整，已改为街道或园区。为便于分析比较，本文的镇域范围包括涉农的街道和园区。
一、发展现状和主要特征
近年来，在市委市政府相关政策的指引下，我市镇域社会经济发展步伐加快，新农村建设稳步推进，呈现出基础建设与环境建设发展并重、经济效益与社会效益同步提高、城乡统筹发展与社会和谐进步的良好态势。
（一）经济总量继续放大，产业转型稳步推进
2016，全市乡镇（含涉农街道，下同）完成地区生产总值4960亿元，比2012年增长51.4%，年均增长10.9%。占全市地区生产总值的比重为73.3%，比2012年提高了1.5百分点。分产业看，第一产业占比继续缩小，第二产业仍居主导地位，第三产业比重不断提高。一、二、三产业增加值比为7.7：52.4：39.9。与2012年相比，一产比重缩减1.7个百分点，二产比重缩减1.2个百分点，三产比重增加2.9个百分点。分乡镇看，2016年乡镇地区生产总值超过100亿元的有14个乡镇，比2012年多了6个乡镇。
（二）镇区规模不断扩大，集聚效应更加明显
2016年镇均行政区域面积108平方公里，比2012年扩大24.7平方公里。镇均常住人口7.9万人，比2012年增加1.6万人。镇均从业人员4.5万人，比2012年增加0.8万人。从镇区来看，平均每个镇镇区面积10.5平方公里，比2012年增加2.2平方公里。平均每个镇镇区人口3.8万人，比2012年增加1.0万人。有12个镇镇区人口超过5万人，比2012年增加2个。超过10万人的有9个镇，比2012年增加3个。城镇镇区规模越大，其发展速度越快，特别是镇区人口达到5万人以上的镇集聚规模效应就更加明显。
（三）基础建设力度加大，承载能力显著提升
2016年，全市乡镇范围内所有的村居都通公共交通和宽带，垃圾实行集中处理。48.9%的行政村污水实行集中处理，有集中式污水处理设施及管网配套村（居委会）624个。环境整治达标村庄个数达到1243个。乡镇公路里程达到2.6万公里，平均每个乡镇公路里程338公里，比2012年增长52.9%。平均每个镇区绿化面积216公顷，比2012年增长20.8%。随着乡镇基础建设力度的不断加大，特别镇区配套设施的不断完善，乡镇综合承载能力得到提升。2016年，全市乡镇固定资产投资完成额3193.6亿元，镇均固定资产投资完成额41.5亿元，比2012年增长105.4%。
（四）社会事业加快发展，人居环境持续改善
乡镇在注重经济发展的同时，全面加快了科教文化卫生等各项社会事业的建设步伐。2016年，全市平均每个镇有学校6所，比2012年增加1所。平均每个乡镇在校学生6026人，教师508人，分别比2012年增长5.7%和15.2%。平均每万人拥有医院病床45张，平均每万人拥有医生20人，分别比2012年增长12.5%和11.1%。人均住房面积56平方米，比2012年增加1.8平方米。年末乡镇居民楼房的户数比重达91.3%，互联网宽带用户占比达47.3%。
二、评价体系的构建与实证分析
镇域经济相对于城市经济，其规模效应和集聚效应不是很明显，发展的复杂性和个性化特征非常突出，难以进行全面的数据统计和系统性分析。本文尝试根据乡镇经济基本情况资料建立镇域社会经济发展评价体系，通过评价体系对乡镇社会经济发展进行比较分析。
（一）评价体系的构建
为全面、客观地反映镇域社会经济发展状况，选择了四大类16个指标，构成了镇域社会经济发展评价指标体系。具体包括经济发展、社会事业、民生保障和生态环境等四个方面。指标的选择遵循数据可取，不同时期、不同地区可比等原则。指标及数据来源于乡（镇）社会经济基本情况表。目标值的确定，参照全市市级中心镇建设的目标和苏南乡镇社会经济发展情况作为参照。
经济发展选取了地区生产总值、人均地区生产总值、地方公共预算收入、第三产业占比及规模以上工业增加值等5个指标。社会事业选取了每千人拥有教师数、每千人拥有医生数、每千人拥有床位数、人均公共体育设施面积和人均公共文化设施面积等5个指标。民生保障选取了农村居民收入、参加新型农村合作医疗参保人数比重、参加新型农村社会养老保险人数比重等3个指标。生态环境选取了城镇建成区绿化面积覆盖率、污水处理率、垃圾无害化处理率等3个指标。
南通镇域社会经济发展评价指标体系
一级指标 |
权重 |
序号 |
二级指标 |
权重 |
单位 |
目标值 |
经济发展 |
30 |
1 |
地区生产总值 |
8 |
亿元 |
100 |
2 |
人均地区生产总值 |
4 |
万元 |
12 |
||
3 |
地方公共预算收入 |
6 |
亿元 |
5 |
||
4 |
地区生产总值三产占比 |
6 |
% |
40 |
||
5 |
规模以上工业增加值 |
6 |
亿元 |
50 |
||
社会事业 |
30 |
6 |
每千人拥有教师数 |
6 |
人 |
10 |
7 |
每千人拥有医生数 |
6 |
人 |
6 |
||
8 |
每千人拥有床位数 |
6 |
床 |
6 |
||
9 |
人均公共体育设施面积 |
6 |
平方米 |
4.0 |
||
10 |
人均公共文化设施面积 |
6 |
平方米 |
0.5 |
||
民生保障 |
20 |
11 |
农村居民收入 |
8 |
万元 |
2.5 |
12 |
参加新型农村合作医疗参保人数比重 |
6 |
% |
80 |
||
13 |
参加新型农村社会养老保险人数比重 |
6 |
% |
80 |
||
生态环境 |
20 |
14 |
城镇建成区绿化面积覆盖率 |
8 |
% |
30 |
15 |
污水处理率 |
6 |
% |
90 |
||
16 |
垃圾无害化处理率 |
6 |
% |
100 |
（二）镇域社会经济发展实证分析
从乡镇得分情况来看，我市乡镇发展各有特色、各有重点，乡镇在经济发展、社会事业、民生保障和生态环境方面都取得了一定的成绩。从乡镇间发展比较来看，乡镇之间发展落差仍明显，发展不平衡。
1、综合得分比较。根据镇域社会经济发展评价指标体系，采用指数法先计算每个指标的得分，再计算分类指数，将各分类指数进行加总得到各中心镇的综合得分。从综合得分情况来看，乡镇的发展不平衡性突显。2016年，综合得分70分以上18个乡镇，其中得分80分以上的8个乡镇。得分在60分以下的10个乡镇。得分最高的海门高新区84.38分，比得分最低乡镇高36.58分。分地区来看，南三县（通州、海门和启东）所属乡镇得分70分以上的有11个，比北三县（海安、如皋和如东）多4个。
2、经济发展比较。经济发展得分最高的是川姜镇和海门经济开发区（30分），其次是吕四港镇（29.88分）。得分最高比得分最低的乡镇高21.36分。地区生产总值超过100亿有14个乡镇。其中，超过200亿元有5个乡镇。分别是汇龙镇（263亿元）、海安镇（250亿元）、海门市经济技术开发区（205亿元）、如城街道（202亿元）和海门高新区（202亿元）。川姜镇和海门市经济开发区的人均地区生产总值超过12万元、三产占比超过45%。地方公共预算收入达到3亿元有17个乡镇。规上工业增加值达到40亿元有8个乡镇。
3、社会事业比较。社会事业得分最高的是如城街道（29.97分），其次是海安镇（29.29分）。得分最低的乡镇只有6.46分。如城街道、海安镇、曲塘镇、海门高新区、汇龙镇5个乡镇的每千人拥有教师数、每千人拥有医生数、每千人拥有床位数3个指标都已达到目标值。2016年，全市人均公共体育设施面积1.39平方米，有49.3%的乡镇高于全市平均水平。全市人均公共文化设施面积0.26平方米，仅有3个乡镇低于全市平均水平。
4、民生保障比较。民生保障得分最高的是常乐镇（18.83分），其次是海门临江新区（18.12分）。2016年，全市乡镇农民人均纯收入20954元。有41.3%的乡镇高于全市平均水平。参加新型农村合作医疗参保人数比重达到80%以上的有26个乡镇，其中达到90%以上的有2个乡镇。参加新型农村社会养老保险人数比重达到70%以上的有3个乡镇。
5、生态环境比较。生态环境得分有5个乡镇的绿化覆盖率达到40%、污水处理率和垃圾无害化处理率达到100%。分别是金新街道、东社镇、石港镇、刘桥镇和掘港镇。城镇建成区绿化面积覆盖率达到30%的乡镇有27个乡镇，其中达到40%以上的有12个乡镇。全市所有的村都实行了垃圾集中处理。污水集中处理的村达到100%的乡镇有18个，占24%。达到50%-80%有2个乡镇，其他都在50%以下。
三、南通与苏州、无锡的比较分析
苏州、无锡的乡镇经济发展起步早，发展快，成效大。近年来，我市不断加快镇域经济的发展，但与苏州、无锡相比在经济实力、镇域规模、产业支撑等方面差距明显。
（一）镇域规模仍然偏小，集聚辐射功能较弱
2016年，南通平均每个乡镇常住人口规模7.92万人，分别比苏州、无锡少4.82万人和1.91万人。南通有16个乡镇的人口规模超过10万人，占乡镇数的21.3%，分别比苏州、无锡低28.7和13.1个百分点。南通有61个乡镇的人口规模超过5万人，占乡镇数的81.3%，分别比苏州、无锡低9.3和3.9个百分点。从镇区人口来看，南通平均每个镇区常住人口3.81万人，分别比苏州、无锡少3.08万人和0.65万人。南通镇区人口超过5万人的乡镇有15个，占乡镇总数的20.0%，分别比苏州和无锡低22.2和0.5个百分点。镇区人口规模偏小，影响人口、资源等生产要素的集聚吸纳能力。2016年，南通镇域范围吸纳外来从业人口41.69万人，仅为苏州的13.1%，无锡的27.6%。
（二）经济实力差距明显，强镇个数总体较少
2016年，南通平均每个乡镇地区生产总值61.71亿元，只有苏州的36.3%，无锡的58.3%。南通地区生产总值在100亿元以上的乡镇有13个，占乡镇总数的17.3%，分别比苏州、无锡低31.8和14.4个百分点。南通乡镇人均地区生产总值7.79万元，是苏州的57.2%，无锡的72.4%。南通人均地区生产总值在10万元以上的有15个乡镇，占乡镇数的20.0%，分别比苏州、无锡低30.8和18.3个百分点。南通平均每个乡镇地方公共预算收入3.60亿元，只有苏州的27.0%，无锡的48.4%。南通地方公共预算收入10亿元以上的乡镇8个，占乡镇数的10.7%，比苏州和无锡分别低35.1和10.9个百分点。南通地方公共预算收入5亿元以上的乡镇18个，占乡镇数的24.0%，比苏州、无锡分别低47.2和29.3个百分点。
（三）产业支撑相对薄弱，企业质量有待提高
南通镇域范围内的列统“四上”企业8229家，占企业总数的7.0%，比苏州低1.7个百分点，比无锡高0.3个百分点。其中，规模以上工业数4154家，占工业企业数的8.1%，分别比苏州、无锡低1.7和1.5个百分点。从规模以上工业总产值来看，南通工业总产值没有1000亿元以上的企业。500亿元以上的规上工业企业仅占3.9%，分别比苏州、无锡低14.8和6.0个百分点。南通工业高新技术企业1067家，占工业企业数的2.1%，分别比苏州和无锡低0.9和1.0个百分点。
（四）农民收入相差较大，公共服务相对滞后
2016年，南通乡镇农民人均纯收入20954元，分别是苏州、无锡的70.1%和73.8%。南通没有农民收入3万元以上的乡镇，苏州一半的乡镇农民收入在3万元以上，无锡达到20%。南通乡镇农民收入2万元以下的占多数，苏州乡镇农民收入没有低于2万元，无锡乡镇农民收入2万元以下仅占14.5%。农民收入与苏州、无锡相比差距明显。南通近年来不断加大乡镇公共服务建设力度，乡镇公共服务水平不断提升，但与苏州和无锡相比仍有一定的差距。南通人均公共文化设施面积0.25平方米，分别比苏州、无锡少0.19和0.75平方米。参加新型农村合作医疗参保人数比重68.1%，分别比苏州、无锡低3.1和0.4个百分点。南通污水集中处理的村仅占48.9%，分别比苏州、无锡低46.3和47.1个百分点。
四、加快镇域社会经济发展的思考
近年来，南通紧紧抓住沿海开发、沿江开发的机遇，加快了沿海、沿江乡镇的发展。2012年出台了《加快推进市级中心镇建设的意见》，5年来19个市级中心镇发展取得了一定成效。从总体上看，我市镇域社会经济发展取得了长足的进步，对于推动全市社会经济发展做出了积极的贡献。但由于历史、地理条件等因素的不同或限制，我市镇域社会经济的发展与苏州、无锡相比还存在较大差距。在当前经济发展步入新常态的形势下,发展壮大镇域经济要牢固树立产业立镇、项目兴镇的发展理念，充分依托自身的优势产业，做好增量和存量发展文章，在加快发展中推动转型升级。
（一）坚持产业兴镇，增强支撑力
产业是镇域经济发展的根基，繁荣的镇域经济必然要以发达的产业为基础，在某一产业发展中取得优势地位的地区还将持续扩大集聚规模，不断强化并锁定其产业优势，因此，特色产业是镇域经济发展和镇域竞争的焦点。
一是注重产业集群发展。区域经济的竞争就是产业竞争,产业竞争的核心在于集群化水平。应把产业耦合度作为产业集群培植的关键,围绕产业链条的长度和厚度,一手抓龙头企业培育,一手抓配套企业集聚,依托科技创新,纵向搞研发设计、深加工和终端产品制造,拓展上中下游产品,横向重点扶持中小微企业配套,实行专业化分工,社会化协作,完善产业链,提升规模化水平。
二是加大招商引资力度。招商引资要立足自身优势、创新思路、积极拓宽渠道。首先要围绕资源优势抓招商，发挥农村劳动力、农副产品、自然资源等优势，积极引进加工贸易、农产品深加工和资源开发项目，尽快把资源优势转化为经济优势、发展优势、竞争优势。其次是围绕特色产业抓招商，加大产业招商力度，在膨胀规模的同时，提升“一乡一业”、“一村一品”的发展水平。再次是要抓住当前国内外产业加快转移的机遇，坚持围绕大项目抓招商，积极参与市场分工，发展配套经济，使乡镇经济在分工协作中发展壮大。
三是加快民营经济发展。民营经济是镇域经济的主体和生力军,是镇域经济发展的活力所在、希望所在。在发展民营经济的过程中,应坚持抓环境、抓引进、抓培植、抓提高的原则,把市场主体定位于民营,壮大私营企业、培育个体大户、发展专业合作社,使民营经济成为加快镇域经济发展的主力军。
（二）坚持功能立镇，增强承载力
目前，城镇建设存在着规划滞后、建设和基础设施服务配套落后的现象，镇域经济的承载能力普遍较弱。通过高起点规划、高标准建设，不断完善小城镇功能，增强镇域经济承载能力。
一是高点定位,科学规划。规划质量的高低直接决定着城镇发展的水平、速度和质量。应紧紧围绕城乡空间布局,聘请名家大院来编制各乡镇总体规划、产业发展规划和新型农村社区规划等规划,把先进的规划设计理念与各乡镇的实际情况结合起来,进一步细化深化功能定位和空间布局,通过规划引导城乡空间布局优化整合,推动城乡资源要素合理流动,提升城乡一体发展水平。在规划编制中,应当结合镇村实际,体现文化特色和布局特色、建筑特色、生态特色、产业特色,不能百镇一面、千村一面,要尽可能保留原有村庄形态,使居民看得见山、望得见水、记得住乡愁。
二是分类实施,重点突破。有的乡镇地理位置优越、经济实力相对雄厚;有的交通不便、经济基础较差。应根据各个乡镇的区域位置、产业状况等现状
三是综合配套,完善功能。把生态文明建设摆在突出位置,融入小城镇建设的全过程,实现持续发展。克服单纯把城镇视为培育市场、聚集人口场所的观念,从实现现代化、社会化、工业化、市场化、城市化的高度,着眼于小城镇的整体功能完善,加快推进新型农村社区建设,配套完善公共服务和公共基础设施,积极推进优质生产要素向小城镇集中,强化城镇集聚功能,把小城镇建设成为规模适度、功能健全、环境整洁、具有较强服务能力和辐射能力的镇域经济中心,推动城乡一体发展。
（三）坚持多予扶镇，增强硬实力
加强乡镇建设关键是资金问题。要解决这一问题，除了依靠各地运用市场经济手段，多渠道吸引外来资金投资外，更多的需要政府出台相关政策进行扶持。
一是改善金融服务。在政策允许范围和风险控制能力以内开发多样化、系列性金融产品，适应农村多元化的金融服务需求。要结合农村、农业、农户的实际需要，适时推出灵活便利、易于被农村消费者接受的消费贷款种类。
二是完善担保制度。在担保形式上，除传统的保证担保和不动产担保外，实行多种形式的担保办法，如住宅抵押、大型机械器具抵押等办法来解决农民抵押担保难的问题。积极探索符合农户和农村中小企业实际情况的担保制度。
三是实施人才战略。大力实施人才战略，提高薄弱地区的自我发展能力。要通过政策扶持，加大对基础教育的投入力度，并结合当地实际，发展与当地优势产业相关的职业技术学校，同时通过政策引导薪酬激励等方式把人才留住，增强对薄弱地区的技术引进力度，从而实现各地自我发展的能力和水平的提升，逐步缩小地区间的差异。
（四）坚持创新强镇，增强内生力
影响镇域经济发展的并不仅仅是先天的自然资源禀赋，还可通过合理调控要素资源、改善产业发展环境、创新政府管理，自主塑造竞争优势。
一是创新城镇规划建设管理体制。建立完善责权对等的城镇规划建设管理体制，合理确定城镇规划建设管理机构设置及人员编制，保障工作经费；完善扩权强镇的各种政策，依法放权，权责统一，推进城市管理重心下移，扩大镇级管理权限。
二是积极探索城镇经营管理模式。要将城镇规划作为经营城镇的第一资源，积极运用市场化的手段，盘活城镇土地资产，培育多元投资主体，吸引民间资本投资小城镇建设，加快城镇化进程。不断提升城镇的发展档次，以城镇建设助推新农村建设，为镇域经济发展提供长久支撑。
三是大力推进土地流转经营机制。加快乡镇经济发展，必须搞活土地流转，促进土地向规模经营集中，向优势产业、重点区域集中。进一步完善土地流转政策，规范流转程序，加快流转速度，因地制宜地探索“散户出租、企业承包”、“集体转包、大户经营”、“带地入社”、“以地入股”、“以承包地换保障”等路子。建立利益保障机制，解决好流转利益分配的问题，为土地向规模经营集中、人口向城镇集中做好信息发布、典型宣传等工作，促进土地流转市场健康有序发展。
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