借势上海 奋力推动南通城镇化高质量发展

来源: 南通市统计局 发布时间：2018-09-27 字体：[ 大 中 小 ]

借势上海  奋力推动南通城镇化高质量发展

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。这是党中央深刻把握和运用城市化和城市空间布局规律，对优化我国未来城镇体系战略格局作出的重大判断和战略导向。推动城镇化高质量发展，必须重视大城市对中小城市的辐射和带动作用。随着过江通道、高速铁路、高速公路的规划与建设，研究南通如何在上海产业结构调整带来的溢出效应中展现优势，在主动策应上海“1+6”大都市圈建设中构建更高层次城镇协调发展格局，对全面建成小康社会进而实现全体人民共同富裕的内在要求具有重要的现实意义。

一、南通城镇化发展概况

近年来，南通市委、市政府深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，牢固树立并自觉践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，大力实施统筹发展战略，把推进区域协调发展放到突出位置。2017年南通市城镇化率为66%，较2015年提升3.3个百分点，提升幅度高于全省平均水平1个百分点；城镇常住居民人均可支配收入42756元，与2015年相比，年均增长8.5%，高于全省平均水平0.2个百分点。本节从人口转移、产业发展、公共服务和生活方式、城乡协调等方面介绍南通城镇化发展概况。

（一）人口转移

推进新型城镇化必须以人为核心，农业人口转移和其他常住人口在城镇落户是城镇化进程的第一要义。城镇化率（年末城镇常住人口占常住总人口的比重）反映人口在一定时期内向城市聚集的过程和聚集程度，图1展示了江苏、苏州、常州、南通、扬州和泰州的城镇化率。图2展示了2017年地区年末户籍人口占常住人口的比重，从侧面反映了该地区人口居住意愿程度。由图可知：

1、城镇化率提升幅度较大。2017年南通城镇化率66.0%，虽然落后于江苏平均水平2.8个百分点，但提升幅度较大，与2012年比较，南通提升7.3个百分点，与扬州持平，分别快于苏州、常州、泰州和全省3.8，1.7，0.3和1.5个百分点。

图1

2、人口迁入意愿相对较弱。2017年南通年末户籍人口占常住人口比重为104.7%，类同扬州和泰州，均超过100%，户籍人口大于常住人口在一定程度上说明人口迁入意愿相对较弱。而常州、苏州分别为80.3%和64.7%，常住人口明显高于户籍人口，人口迁入带动的经济活力更强。

图2

（二）产业发展

城镇化进程必须建立在坚实的产业基础之上，产业结构的升级换代也表征了一个地区城镇化进程的发展。

1、产业结构持续优化。2017年，南通实现三产增加值3712.14亿元，可比价增长9.4%，比同时期GDP增速快1.6个百分点。三次产业比例由2012年的7: 53: 40优化为2017年的4.9：47.1：48，三产占比提升了8个百分点，提升幅度分别快于全省平均水平、苏州、常州、扬州和泰州1.2，1，0.8，2.1和0.5个百分点，产业结构得到了持续优化。2012-2017年服务业增加值占全省的比重分别为7.8%、7.8%、7.9%、8.3%、8.5%和8.6%，呈现持续增加的态势。

2、吸收劳动力能力“一减三增”。2017年南通全社会从业人员456万人，与2012年比较，第一产业从业人员比重下降4.8个百分点，第二产业和第三产业分别提升0.9和3.9个百分点。从2017年就业结构来看，南通类同苏常扬泰，一产吸收劳动力能力相对减弱，二产仍是拉动全社会就业的主导力量，三产创造就业岗位、吸收劳动力的能力持续增强。

地区	就业结构（%）
	2017年			较2012年提升百分点
	第一产业	第二产业	第三产业	第一产业	第二产业	第三产业
江苏	16.8	42.9	40.3	-4.0	0.2	3.8
苏州	3.3	59.1	37.6	-0.3	-2.4	2.8
常州	10.4	49.2	40.4	-0.9	-3.6	4.4
南通	19.6	46.6	33.8	-4.8	0.9	3.9
扬州	15.8	44.2	40.0	-4.0	-1.2	5.2
泰州	20.6	40.8	38.6	-5.0	-1.1	6.1

表1

（三）公共服务和生活方式

公共服务和生活方式是城镇化外在表现，具体表现在文化、卫生、交通、通讯等诸多方面，其质量高低在一定程度上决定了一个城市的地位和档次，城镇化进程的推进促使公共服务业不断完善和居民生活

质量不断提高。2017年南通图书馆总藏书量630.86万册，较2012年增长17.6%；卫生机构3184个，卫生技术人员44715人，卫生机构床位数42064人，分别较2012年增长94%，31.7%和33.6%；公路里程18754公里，较2012年增长4.7%，高于全省平均水平2.1个百分点；汽车拥有量152.01万辆，较2012年增长122.8%，高于全省平均水平23.6个百分点；互联网宽带接入用户258.6万户，较2012年增长122.2%，高于全省平均水平2.8个百分点。

（四）城乡协调

城镇化的主要对象是农民，城市发展的目的是带动农村的发展，因而城镇化的科学发展意味着城乡的统筹和协调。图1.4描述了江苏及5市2012年和2017年城乡收入之比，即城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比。这一比例反映了城乡居民的收入差距，比值越大，说明城乡协调程度越低。由图3可知：2017年南通城乡协调程度好于全省平均水平，但落后于苏常扬泰；与2012年相比，城乡居民收入差距减小，但减小速度不及苏常扬泰。

图3

二、构建南通城镇协调发展新格局的基础条件

推动城镇协调健康发展，必须重视大城市对中小城市的辐射和带动作用，上海作为国际化大都市，带动了整个长三角地区城镇化的发展。随着交通轨道的完善，南通作为“1+6”上海大都市圈成员之一，在城镇化进程中承接产业转移、共享资源要素等方面具有优越的基础条件。

（一）产业结构梯度明显，对接协作潜力巨大

1、产业体系具有较强的互补性。2017年上海产业结构为0.3:30.7:69，服务业经济特征明显；南通产业结构为4.9：47.1：48，二三产双轮驱动。当前，上海产业结构以服务业为主导，总部经济、科技研发优势突出，南通是中国近代民族工业的发祥地，有着深厚的工业基础，能有效承接转移而来的制造业，同时可共享上海带来的服务资源要素。

2、服务业阶段性特征差异明显。从服务业自身发展的规律看，一般呈现“由传统服务业为主导向以高端服务业为主导演变”的趋势。南通服务业具备传统优势，批发零售、房地产业等行业占据重要地位；上海高端服务业功能完善，尤其是金融、信息等高端行业辐射带动能力强。2017年，南通服务业增加值中，批发零售、交通运输比重分别为20.9%和15.9%，上海服务业增加值中金融、信息产业增加值比重分别为17.7%，10.8%。

（二）需求动力各有侧重，投资合作空间广阔

上海以消费拉动为主，南通仍以投资为主，2017年上海、南通全社会固定资产投资占GDP比重分别为24%和64.1%。南通市城镇化空间相对较大，投资需求依然旺盛，尤其是民间投资活跃。2017年民间投资3858.3亿元，同比增长13.5%，快于固定资产投资4.6个百分点，占比77.8%。南通总体产业层次不高，随着城市群建设和产业链条的延伸拓展，投资先进制造业，适应智能化、绿色化、服务化的发展趋势，有效对接上海高端资源的外溢仍是重中之重，在交通体系日渐完善的乡镇地区，相对低廉的商务成本会展现优势，承接转移而来的产业资源。

（三）资源要素不断共享，经济联系更加密切

城际轨道的建设加速了资源外溢，促使产业、科技、智力资源在城市群内部的合理分配和广泛共享。上海汇集了全国著名高校，拥有张江国家自主创新示范区、虹桥经济技术开发区等多个国家级高新区和经济技术开发区，是我国科技智力资源最密集的地区之一。借助上海研发优势发展南通产业化空间和载体，加快培育战略性新兴产业，将有力辐射带动城镇区域一体化发展。

（四）空间布局基本明朗，规划引领更趋明确

《长江三角洲城市群发展规划南通行动计划（2017-2018年）》中明确提出构建“两带两轴”总体发展格局和“一主三副多点”城镇空间结构。两带：沿海经济带，沿江经济带；两轴：宁通城镇聚合轴和连通城镇聚合轴；一主：南通都市区，包括南通市区、海门城区、三星镇、长江镇；三副：海安-如皋城镇，掘港-长沙城镇，汇龙-吕四城镇；多点：市级中心镇，沿海重点镇。规划指出，提高中心城市首位度，努力构建城市形态与城市功能相统一、首位度与影响力相匹配、人与自然相和谐的现代都市格局；提升中小城镇发展能级，进一步提升重点镇发展质量，打造集聚能力强、特色鲜明的小城市；推动人口区域平衡发展，到2018年全市常住人口城镇化水平达到67%。

（五）年轻指数相对较高，未来可塑性较强

QQ大数据发布《2017全国城市年轻指数》报告，此报告主要基于QQ8.68亿月活跃用户及平台上用户的社交行为进行数据分析，以当月登录超过15天的用户为样本，选取16-35岁的年轻群体区间，根据2017、2016年城市年轻人口占比波动以及2016年全国城市年轻指数等多项数据加权计算得出。报告显示南通的年轻指数在江苏排名第四，未来可塑性较强。

三、构建南通城镇协调发展新格局的模式与路径

（一）以县级城市为核心的城镇协调发展模式

1、建立以县级城市为核心的城镇协调发展格局的合理性

（1）交通网络的完善为县级城市的崛起奠定基础。随着交通条件的改善，上海“北大门”已开启，南通有着承载人口迁移和产业转移的绝佳优势。交通网络的发展与完善显著降低了交通与物流成本，一方面有利于县级城市顺利接收大城市的产业和劳动力转移，使得大城市集聚效应和规模经济辐射得更远；另一方面也有助于产业的空间扩散，形成城市间产业的分工和协作，并最终实现区域经济一体化。

（2）小城镇发展缺乏经济基础，吸引力不足。首先农村小城镇的土地利用规模不经济，产业基础薄弱，人口吸引力不强，特别是随着小城镇产业逐步转移至开发区和工业集中区，外来流动人口不断减少，城镇发展缺乏经济基础，城镇化进程发展趋缓。相对于小城镇，县级城市基础设施较为完善，所以建立以县级城市为核心的区域城镇空间结构，强化提高城市吸引力建设，是南通对接上海、提高城镇化水平和城乡一体化发展的重要途径。

（3）大城市发展压力激增，需要县级城市来缓解。作为国际化大都市的上海，人口急剧膨胀、交通拥堵等大城市病日益严重，创造就业能力出现瓶颈，城市可持续发展能力减弱。通过发展和壮大县级城市，加快公共服务建设来吸引大城市剩余劳动力转移，从而缓解大城市发展压力。

2、建立“一核、多辅”的城镇空间结构

建立以县级城市为核心，多镇为辅的区域城镇空间结构，是南通腹地区域城镇化路径选择。以县级城市为核心关键是培育县级城市为中等城市，依托开发区、专业市场和产业集群等多种经济形态类型，推动城镇空间结构演化。

以县级城市为核心的城镇协调发展空间结构的具体形态如图4所示。县城是县域中的行政管理、公共服务和政治、文化生活的重心，也是大型专业市场和综合商业贸易的集中地。县域经济必将具有完整的经济体系和独立的产业体系。这种产业体系可以以制造业为主体，或者以商业贸易、旅游业等为主体，各个县域将根据资源与市场条件形成具有自身特色的产业体系。同时县域内的乡村小城镇将于县级城市结成区域政治与经济网络，小城镇成为县级城市经济功能的补充，或成为县级城市的附属性城镇。在县域空间，小城镇和产业区都将成为以县级城市为中心的区域空间结构的有机组成部分或一个空间组织要素。随着城市地域的向外扩展，城镇化呈现量的扩张，与此同时，商务区、创新区等新区域建设和工业外迁显著提高了城镇化的质量。

图4

（二）基于港城互动的沿海城镇协调发展模式

纵观世界各国，沿海经济在经济发展中及城镇化进程中都具有举足轻重的作用。沿海地带以其独特的区位地缘优势，造就了美国“波士华”大都市带和日本“东海道”大都市带等经济繁荣的神话，也造就了我国珠三角、长三角和环渤海三大沿海都市圈，但是江苏沿海地带包括南通在内成为沿海经济的一个“薄弱区”。以上海为中心，在长三角南北两翼的两条沿海经济轴中，上海-宁波-台州-温州经济轴的发展明显高于上海-南通-盐城-连云港经济轴。分析原因，首先是临海优势之前并未得到足够重视，港区发展相对滞后，难以对海洋资源进行大规模的开发投资，沿海优势对城镇经济发展的带动力不够。第二是沿海城市交通基础设施比较薄弱，未能建立和融入双向开放型经济体系，呈现相对孤立的状态。第三是沿海开发的产业结构不合理，制造业和服务业发展缓慢，港口建设滞后，无法承载重大项目和支撑临港产业迅速集聚。据此，加快港口开发和沿海地域产业体系建设是加快南通城镇化进程的关键支撑力。

1、南通港口发展的区位优势

习近平总书记曾深刻指出，我们常说要想富先修路，在沿海地区要想富也要先建港。先进的沿海港口是一个国家和地区融入全球经济的前沿阵地，是全球化综合物流系统的核心节点，与世界市场保持着密切联系。南通正好处在江海相交的地方，是省内唯一一个同时拥有沿江沿海港口的城市。近年来沿海沿江发展战略高度逐步提升，《江苏省沿江沿海港口布局规划（2015-2030年）》明确指出，南通港为5个省重点港口之一。另外，南通港口与上海港口毗邻，《南通市“十三五”港口发展规划》提出，积极融入上海国际航运中心建设，以江海组合强港建设为主题，优化运输网格布局，提升区域物流资源配置能力，成为上海国际航运中心北翼重要组成部分。港口资源整合及港口群一体化是港口发展的一个重要特征和趋势，南通港口是上海都市圈沿海经济带的重要组成部分，借力上海是南通港口突破后发局限的战略选择。

2、沿海地域重要节点的塑造

集聚式城镇化是指利用产业的空间集聚特性，促进产业集聚的形成和壮大，与此同时吸引各类人员向产业集聚集中，形成产业和人口在特定区位的双重极化、协调发展的城镇化格局。在这一过程中，产业集聚是基础和根本，人口集聚以产业集聚为前提，城市地域的扩展和城市数量的增加是产业集聚和人口共同作用的结果。对于南通沿海地域来讲，最大的潜在优势就是临港临江临上海，南通港口开发和临港产业发展会引起沿海经济带空间布局演化，人口会迅速向主要节点集聚，从而成为南通推进城镇化的关键支撑力。

（1）经济理论基础：集聚式城镇化扩张的关联效应和动力机制

一般来讲，腹地扩张和产业延伸是临港产业发展的两个重要方面，南通临港产业的扩展性演进与沿海经济带空间布局的变迁也可以基于这两个模式进行互动，再借力上海都市圈发展和产业溢出效应，从而实现高质量发展。临港产业沿着价值链扩展的带动作用通过三种效应来实现：第一，超前规划基础设施布局，加快公共基础设施建设，完善服务配套体系，如加快公共物流港区建设，建立多式联运物流中心和江海联运现代物流集聚区，协调港区特色化发展，推进港口航道和码头能力建设，以此服务港口直接产业和关联产业发展，增强空间集聚力，吸引与港口无直接关系的产业在临港产业区集聚。第二，临港产业的发展产生的协作凝聚力，吸引前后向关联产业在临港产业区集聚，产生一级乘数效应。第三上述产业集聚带来的就业和消费的扩大通过二级乘数效应进一步促进临港经济区其他产业链的延伸，促进沿海经济带的提升和以主要海港开发区为核心的城镇化过程，通过这一过程的往复循环塑造城镇化扩展性演进的持久动力。

从微观角度看，集聚式城镇化是集聚的经济利益，即集聚经济。通过人口与经济活动在空间的集聚，可以降低产品要素的运输费用；通过公共基础设施，可降低劳动者付出的固定交易费用；通过人与人之间的面对面交易，可以降低内生交易费用。集聚经济效益通过提高交易效率，促进了分工的深化，强化了经济活动在空间的集聚。聚集经济效益是生产要素与经济活动聚集的原始动力，而乘数效应更加强化了城市的聚集效应。企业规模的扩大与企业在空间的集聚相互作用产生外部效应，集聚经济效益构成城镇化的主要内容。

（2）塑造“一主、多副”沿海重要节点

塑造以南通中心城市滨海港城为主要节点，沿海多个重点镇为副节点的沿海城镇空间结构，是具有南通沿海地域特色的城镇化路径选择。南通沿海地域城镇化发展要遵循集聚式扩张的动力机制，在新一轮生产要素的配置过程中，争取企业集聚和人口集聚等方面的要素，发展规模经济和范围经济，将沿海经济带上的若干增长极作为推进城镇化节点，发挥其辐射和带动作用，再呈网络状、圈层状逐步向外围推进。

根据世界港口城市、滨海地区城镇化发展的一般规律，与枢纽港功能相协调、配套的滨海地区，往往是港口型经济的载体，成为港口相关产业的集聚地带，其城镇化水平一般在70%以上。比如上海洋山深水港的建设带动相邻的浦东新区、金山等沿海地域的工业发展，从而加速这一地区的城镇化过程。与省内其他沿海区域相比，南通中心城市滨海港城位于上海都市圈沿海经济带内，具有接纳工业及相关产业梯度转移发展的高势能优势，对临港产业具有巨大吸引力，是工业布局的理想区位选择，是推进地域城镇化的关键。无论是作为沿海开发的龙头还是从推进城镇化进程的角度，都必须要把做大做强滨海港城当成重要战略任务来实施，明晰定位和完善配套，提升区域层面核心力量。通过港城发展，建成现代产业集聚区和开放创新的平台，提高港城集聚和辐射能力。此外，沿海重点镇的打造，要选择条件优越的临港镇优先发展，将其培育成为经济发展的增长极，发挥其辐射和带动作用，再呈网络状、圈层状逐步向外围梯度推进。同时要强化组团的聚合力，优化城镇化发展格局，形成沿海城镇连绵带。

四、推动南通城镇化高质量发展的几点建议

在接轨上海的过程中，南通的定位也在不断提高，从“北上海”到“上海北”再到上海“北大门”。之前，南通对接上海的主要门槛在于‘通道’，而现在这座‘北大门’已真正开启。揆诸苏州发展，借势上海，错位发展，是其在改革发展过程中确立的城市战略定位，也是其在长三角乃至中国经济版图上强势崛起的重要秘诀，到2017年末，苏州城镇化率达到75.8%，高于全省7.04个百分点，城镇常住居民人均可支配收入58806元，高于全省15184元。“同城时代”开启，对于同处于长三角城市群和沿海发展带中的南通，要借鉴先进地区的经验，聚焦城镇间发展不平衡问题，补短板、强弱项、创优势，从中拓宽区域发展新空间，奋力推动城镇化高质量发展。

（一）完善区域一体的基础设施网络，提升城镇生产生活服务力

一是完善交通运输基建设施一体化。交通一体化对于南通融入上海大都市圈具有至关重要的意义，便捷高效的交通运输体系可以缩短城市间的通勤距离，有利于劳动力、资本等要素的流动和分工协作。要瞄准世界先进水平，制定统一协调的区域综合运输规划，统筹协调规划好公路、铁路、水路、航空主要干线通道，优先发展公共交通，打破行政区划分割，规划区域交通运输基础设施建设，统筹各种运输方式协调发展，完善覆盖城乡的综合交通运输服务体系。

二是实现信息共享与通信基础设施一体化。建设一体化的信息网，构建数字化、智能化的信息化基础设施，使各地区间资源和信息实现共建共享、优势互补，推进城镇化协调发展。规划和建设信息交换平台，大力推进企业信息化，以信息化带动创新性发展。以农业信息化和公共领域信息化的建设，实现城市和农村互联互通，提高城乡信息基础设施和信息资源共享程度。

（二）大力实施乡村振兴战略，夯实城镇发展基础支撑力

一是加快农业现代化建设，用现代物质装备武装农业，用现代科学技术服务农业，用现代生产方式改造农业，提升农业科技和装备应用水平，大力推进农业科技创新和成果应用。二是发展农村特色产业，建立粮食、蔬菜绿色生产基地，全面加强农业污染防治，加快形成农业绿色生产方式，发展休闲农业、乡村旅游、特色民宿、农村电商等新产业新业态。三是在乡村发展中确保农民收益，着力打通农村与大城市粮食蔬菜直输渠道，拓展农民就业创业和增收途径，着力构建企业、合作社和农民利益联结机制，坚持农民参与共同发展。

（三）推进绿色美丽城市建设，增强城镇吸引力

一是推进绿色发展，加快建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，从源头上推动经济实现绿色转型，在创新驱动发展中，面向市场需求促进绿色技术的研发、转化和推广。倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，让每个人都成为美丽城市建设的参与者、贡献者、引领者。二是着力解决突出环境问题，要避免走先污染后治理、先蔓延后整治的弯路，要建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系，持续开展环境保护督察，严格执行生态环境损害责任终身追究制，落实环境保护“党政同责”、“一岗双责”。三是加大生态系统保护力度，建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态补偿机制。

（四）推进各项制度改革，提升城镇融合力

一是改革户籍制度，推进公共服务一体化。要保持人口城镇化的可持续性，就要改革大量迁移人口的户籍问题，以及依附在户籍制度上的各项保障和社会福利制度，让迁移人口与城市居民可以享受一样的基本公共服务。在一些公共领域和社会范畴的制度对接上，可尝试迈出更大的步伐，寻求区域合作，努力推进有利于均等化，又有利于提高公共产品供给效率的财政制度改革。

二是改革就业制度，创造更多就业岗位。迁移人口市民化要以就业为先导，要充分发挥承接产业转移的优势，创造更多就业岗位；要建立健全区域统一、城乡一体化的劳动力市场，畅通劳动力流通渠道；要加强就业服务与培训体系建设，提高迁移人口的就业能力与就业水平，围绕企业用工需求和劳动力就业需求开展相关服务，使劳动力需求与供应相匹配；要建立失业保险、援助制度，为就业困难劳动力提供一定补偿，缓解一定的就业压力。

三是改革住房制度，保护居民利益。十九大报告强调房子是用来住的，不是用来炒的，要建立多主体供给，多渠道保障和租购并举的住房制度。让房地产回归居住功能，对于城镇化的健康发展具有核心作用，一方面减少城镇化生活成本，提升年轻人创新创业热情，另一方面引导民间资本流向实体经济，为产业发展和城镇化建设提供新鲜的资金“血液”。

（五）坚定实施产业创新驱动发展战略，增强城镇综合竞争力

在承接上海产业转移的过程中，坚定实施创新驱动发展战略，要突出科技创新对供给侧结构性改革和培育发展新动能的支撑引领作用。一是要围绕新一代信息网络、智能制造、现代能源、资源高效利用、海洋等领域推动产业技术体系创新，注重运用新技术改造升级传统产业，以技术的群体性突破支撑引领新兴产业集聚发展。二是促进技术创新和管理创新、商业模式创新融合、拓展数字消费、电子商务、现代物流、互联网金融等新兴服务业，大力发展数字经济、平台经济、共享经济和智能经济。三是大力推动创新创业，建立低成本、便利化、开放式的众创空间和虚拟创新社区，孵化培育创新性小微企业。四是打造新的经济增长点，深入推进与上海对接的科技创新中心和自主创新示范区建设，发挥辐射带动作用。

服务业统计处供稿

执笔：

苏在荣

核稿：

王  领